案情介绍

S公司于2003年6月11日注册成立，法定代表人张清风，该公司主要从事S天然码的软件开发和推广。2004年7月27日、8月7日、11月13日，该公司分别在《参考消息》上发布题为“月利十万谁干谁赚”、“年利百万不是梦”、“月利十万不是梦”的3期广告。面向社会招揽加盟商，以特许经营的方式参与S天然码软件的推广经营，2006年4月，该公司又在其网站上的企业简介中使用了国家机关工作人员名字的内容。   

2007年4月30日，北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称海淀工商分局）作出京工商海处字（2007）第1173号行政处罚决定，认定北京S天然数码科技有限责任公司（以下简称S公司）于2006年4月在其网站的企业简介中使用了国家机关工作人员的名义和形象。2004年7月27日、8月7日、11月13日在《参考消息》上发布了“月利十万谁干谁赚”、“年利百万不是梦”、“月利十万不是梦”3期S天然码的招商广告，广告费分别为18 800元、5 000元、5 000元，合计28 800元。广告中分别含有“月利十万谁干谁赚、郑重承诺：三个月经营不善者总部退货返款”、“三个月经营不善者可以退货”、“保证加盟一家成功一家”的内容。上述内容均是S公司对其提供服务的允诺，该允诺表述不清楚、不明白；对“退货”允诺，称只接收与其签订分销合同的分销商的退货，但广告中未具体说明；对于“月利十万谁干谁赚”、“保证加盟一家成功一家”的允诺，在广告中没有同时对能实现其允诺的诸如营销环境、经营策略、经营者的知识结构及其他特定条件等方面的表述。S公司的上述行为，违反了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第七条第二款第（二）项、第九条的规定，已构成发布违法广告的违法行为；依据《广告法》第三十九条、第四十条的规定，责令S公司停止发布违法广告，并处罚款57 600元。    

S公司认为海淀工商分局的行为没有事实和法律依据，属于超越行政职权的违法行为。被告之所以作出该违法行为，不是对法律和事实认定不清，而是由某些人为因素决定的。因此，原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的行政处罚决定。    

海淀工商分局认为自己做出具体行政行为的事实认定清楚。原告分别于2004年7月27日、8月7日、11月13日在《参考消息》上发布3期S天然码的招商广告，广告费分别为18800元、5000元、5000元，合计28800元。广告中分别含有“月利十万谁干谁赚、郑重承诺：三个月经营不善者总部退货返款”、“三个月经营不善者可以退货”、“保证加盟一家成功一家”的内容。上述内容均是原告对其提供服务的允诺。原告承认广告中的总部就是指S公司，并称只接收与其签订分销合同的分销商的退货；对于“月利十万谁干谁赚”、“保证加盟一家成功一家”的允诺，在广告中没有同时对能实现其允诺的诸如营销环境、经营策略、经营者的知识结构及其他特定条件等方面的表述。另外，原告于2006年4月又在其网站的企业简介中使用了受到国家领导人接见的内容。由于原告称网站是内部开发、维护的，该网页制作费用无法计算。其次，我局具体行政行为适用法律正确。根据《广告法》第九条的规定，原告在《参考消息》上发布的广告中对其允诺表述是不清楚、不明白的。《广告法》第七条第二款第（二）项规定广告中不得使用国家机关和国家机关工作人员的名义。原告在其网站的简介中使用国家领导人的名字，客观上是使用国家机关和国家机关工作人员的名义进行宣传。因此，我局认定原告的行为违反了《广告法》的上述规定，依据《广告法》第三十九条、第四十条进行处罚。最后，我局依法享有行政处罚的法定职权，具体行政行为程序合法。综上，我局作出的行政处罚认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。   

法院审理  

北京市海淀区人民法院经审理认为：《广告法》第六条规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。海淀工商分局作为工商行政管理部门，有权对本辖区内的广告活动进行监督管理。

但是，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

在本案中，被告接到上级转办的举报件后，于2006年4月20日针对原告2004年7月27日在《参考消息》上发布广告的行为予以立案，后经调查，针对原告2004年7月27日、8月7日、11月13日3次发布广告的行为一并作出了行政处罚。首先，根据被告出示的广告合同及相关证明可以看出，原告发布的3期广告行为之间不存在连续或者继续的关系，系3次独立的广告发布行为。另外，根据被告当庭出示的证据（8）可以看出，被告是在2006年12月7日发现了原告曾于2004年8月7日、11月13日在《参考消息》上发布了2期广告的事实。结合被告当庭出示的其他证据，其对于原告后两次广告发布行为进行初次询问调查的时间是2006年12月20日。由此可以认定，被告发现后两次广告发布行为的时间，从该两次广告发布之日起计算，已经超出了2年的期限。因此，本院认为，被告针对2004年8月7日、11月13日这两次独立的广告发布行为所作出的行政处罚，显然超过了《行政处罚法》规定的2年的期限。被告对于3次独立的广告发布行为作出的一并处罚，属认定事实不清、主要证据不足，应当予以撤销，并针对举报事项重新作出处理。

案件评析

首先，需要明确的一点是，S公司作为特许经营模式中的特许人，在发布特许经营广告的经营活动中，应当遵守相关法律法规的规定，这之中不仅包括商业广告所需要恪守的《广告法》中真实合法和其他具体规定，还包括《商业特许经营管理条例》等特许经营特别法中对于商业广告行为的特别规定，例如《商业特许经营管理条例》第十七条中关于发布广告中不得含有宣传被特许人从事特许经营活动收益的内容，本案当中的S公司的行为就在一定程度上违反了该规定。  

在审理本案的过程中，需要解决的突出问题是，被告对于《行政处罚法》第二十九条的适用，也就是行政处罚的追究时效是否正确的问题。   

《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。该条对行政处罚应当适用的追究时效作出了明确规定。所谓行政处罚追究时效，是指在违法行为发生后，对该违法行为有处罚权的行政机关在法律规定的期限内未发现这一违反行政管理秩序行为的事实，超过法律规定的期限才发现的，对当时的违法行为人不再给予处罚。   

综上，工商机关在混淆了三次独立行为的情况下，对超过和未超过处罚追究时效的行为一并作出行政处罚是错误的，应当予以撤销。