案情简介

XX省XX市L儿童视力服务连锁机构公司（下简称L公司）成立于2006年4月11日，法定代表人庞某某，注册资本100万元，经营范围是儿童视力服务技术开发、培训、转让、咨询服务等，并拥有位于A市的个体经销门市和B市的两个个体服务部，在对外宣传当中，公司称拥有独创的“全息耳疗纯自然视力康复疗法”(简称全息耳疗法)，成功研制出‘耳穴磁疗保健贴’，并申请了国家发明专利，并以L为注册商标在国家商标总局成功注册，2007下半年年起，L公司开始通过宣传以特许经营的方式在全国各地发展加盟商，许多加盟商在缴纳了一定数额的加盟费后成为了该企业的加盟商。

然而由于证照办理障碍以及市场等原因，一些加盟商的经营情况并不理想，这部分加盟商认为受到了L公司的欺骗，要求L公司退还加盟费并赔偿损失，遂于L公司产生特许合同纠纷，诉讼过程中，加盟商要求法院查封该公司资产时发现公司资产早已没有分文，加盟商指出早在L公司成立时就存在着虚假注册资料、缺少多项前置许可、抽逃注册资金以及连续两年不年检等诸多问题，认为公司抽逃注册资金的行为损害了加盟商的利益，并向当地工商行政管理机关举报，当地工商部门作出X工商处字（2008）01第033号B《行政处罚决定书》，认定该公司存在抽逃出资的情况，并作出了相应的处罚。

在接到工商部门关于公司抽逃出资的处罚决定书后，L公司向工商部门提交了书面的陈述申辩和听证申请书，并多次口头要求组织听证，但是并没有受到任何回应，L公司遂向人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销工商部门的处罚决定。

原告认为，作为作出行政处罚的行政机关，被告作出具体行政行为的程序违法。

首先，被告的送达程序违法。被告做出X工商处字（2008）01第033号B《行政处罚决定书》的具体行政行为对应的相对人是原告L公司，那么其《行政处罚告知书》和《听证告知书》也应该送达给原告。但是根据被告提供的《送达回证》显示，被告将本应该直接给于原告的《行政处罚告知书》和《听证告知书》让一个名为“郭某”的自然人签收，该自然人既非原告法定代表人或其家属，也没有得到原告法定代表人的授权，与原告法定代表人没有任何法律关系。根据《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第七条的规定，“采取书面形式告知的，工商行政管理机关可以直接送达当事人，也可以委托当事人所在地的工商行政管理机关代为送达，还可以采取邮寄送达的方式送达当事人”。但是被告却无视法律规定，将相关的法律文书送达给与原告毫无任何法律关系的第三人，其在送达程序上明显违法。   

其次，我国《行政处罚法》第四十二条明确规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当按照相关程序组织听证。但是在本案中，被告一直没有告知原告其所享有的听证的权利，原告也没有收到被告所下发的《听证告知书》，原告向被告处要求听证是基于自己对法律的认识，这并不能排除被告“应当告知原告享有听证权利”的义务，由此可见，作为行政处罚的作出者，被告并没有履行法定的义务，导致行政行为程序上的违法。

而且，原告在看到被告对其下发的《行政处罚告知书》后，曾经向被告处提交了书面的陈述申辩和听证申请书，并多次口头要求组织听证，但被告既没有给原告相应的材料收据，也没有将原告的陈述申辩意见和听证要求记入笔录，更没有按照原告的要求组织听证，即向原告下发的处罚决定书。

法院审理

人民法院经过审理认为工商部门作为具体行政行为的作出者，在作出行政处罚的过程中存在程序违法的情况，依法判决撤销行政机关作出的行政处罚，并要求其重新作出行政处罚决定。

案件评析

这是一起典型的由行政机关对于特许经营企业进行行政处罚而引起的行政诉讼案件，在这起案件中，行政机关对于特许经营企业在成立和运行过程中存在的抽逃出资的违法行为进行了处罚，但是处罚决定最终被判决撤销并被要求重作具体行政行为，法院支持原告的诉请的理由是该具体行政行为在程序上不合法，遂作出重作判决。

在这个案件中，体现了两个重要的法律要点，首先是该案的判决类型——重作判决。

目前在行政诉讼中，法院能够适用的法定判决方式有六种，即维持、撤销、变更、确认、限期履行、驳回诉讼请求，重作判决是指人民法院依法撤销或者部分撤销具体行政行为时一并要求被告重新作出具体行政行为的一种判决形式。它是撤销判决的一种附带形式,人民法院对此具有裁量权。重作判决并不是一个独立的判决形式，它依附于撤销判决，其适用的前提条件是必须存在一个具体行政行为被判决撤销，但撤销判决并不必然附带重作判决。在何种情形下应判决重作，可从重作判决设立的目的出发来考量。重作判决，是为了防止被告以法院未判决重作为由消极行使职权，导致行政不作为，从而损害行政相对人的合法权益和社会公共利益。

按照现行法律的规定，法院得对此类案件作出重新作出行政行为判决。《行政诉讼法》第五十四条一款第（二）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。”也就是说，重作判决的前提条件是存在撤销判决的五种情况，即该具体行政行为作出的主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的。在撤销判决这一前提条件存在的情形下，依照现行法律规定，似乎都可以作出重作判决，但法律虽然规定法院可以要求行政机关重新作出具体行政行为，但未规定具体什么情形下可以作出，由于司法权与行政权关系的复杂性，实践中法官不能准确把握，导致法院在判决中往往是一撤了之，一般不作重作判决。

在此类案件中，法院如果判决撤销违法行为，原告的合法权益并未得到现实保护，原告所追求的并不仅仅是撤销违法的具体行政行为，而是将原告的行为恢复到撤销以前的其所有的状态，避免出现原告胜诉但难以获得实质利益的现象。显然，法院如果只作出撤销判决是不能满足原告利益要求的。行政机关也完全可能以法院未明确判令其作为而拒绝恢复原来的行为状态，这样相对人的利益就无法得到实际的保护。重作判决的形式恰是为了保护相对人的此种权益。

本案的另一个焦点，也就是法院据以撤销行政机关处罚决定的依据——程序违法。

众所周知，行政机关作出的具体行政行为，其合法性标准包括实体和程序两个方面，本案中的具体行政行为，就是因程序违法而丧失了合法性。具体到本案，行政机关作出具体行政行为的程序违法出现在“送达程序”和“陈述、申辩和听证权利保障”两个方面。

首先，依照行政处罚法的相关规定，行政机关作出的行政处罚决定，只有依照法定程序和方式送达当事人，才能发生法律效力。处罚决定应当向当事人宣告，并当场交付当事人；当事人不在场的，应当在七日内按照《民事诉讼法》的有关规定送达当事人，而按照《民事诉讼法》第78条规定的直接送达方式不能送达时，应根据《民事诉讼法》第79条规定办理，即受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况。在送达回证上说明拒收事由和日期，由受送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在送达人的住所，视为送达。而在本案中，行政机关提供的送达回证上的签名却是与本案中行政行为相对热毫无关联的第三人，这显然违背了现行法律关于送达的规定。

此外，行政机关并未按照行政处罚法的要求向相对人告知其享有对于行政处罚进行听证的权利，也没有送达任何载有此项权利告知的文书，相反，行政机关对于相对人的陈述申辩意见和听证申请置若罔闻，不予理睬，甚至没有记入笔录或给予相关材料的收据，这是严重的行政不作为，严重违反的行政处罚的权利告知和相对人权利救济程序，是严重的程序违法。

综上两点原因，致使行政机关作出的行政处罚决定的合法性不被法院认定，这也是法院作出撤销并令行政机关重作判决的依据。