【特许经营】商业特许经营行政监管之备案监管
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更新日期：2020-07-13 04:17:00
来源：北京奕明律师事务所
无论是作为行政法规的《商业特许经营管理条例》（以下简称条例），还是作为部门规章的《商业特许经营备案管理办法》（以下简称《备案办法》），从法律分类角度看都属于行政法范畴，而行政法所天生具备的特点之一就是为维护社会秩序，规范某一行业或领域而赋予政府一定的行政管理权力，同时赋予其在该行业或领域内的行政监管义务。《条例》的第一条：为规范商业特许经营活动，促进商业特许经营健康、有序发展，维护市场秩序，制定本条例。开宗明义地指出了《条例》的立法目的，同时在《条例》第五条也赋予了各商务主管部门对商业特许经营的行政管理权利和义务。《备案办法》的规定中也同样有相应的规定。从《条例》和《备案办法》的立法目的不难看出，商业特许经营监管行为根本宗旨，从规范经营的角度看，是为了规范特许经营管理和市场的发展，使我国的商业特许经营迅速与国际接轨，符合时代发展的潮流；从市场建设和发展的眼光看，就是不断增强商业特许经营活动中特许人和被特许人依法经营的管理意识和法律意识，促进商业特许经营市场向稳定与健康的方向发展，切实保护特许人的经营资源和商业秘密，保障被特许人的商业利益和合法权益。
特许经营具有多重特征，从一定角度来看，它与上市公司一样，具有融资功能，特许人是否具备必要的条件，事关特许经营的成败和加盟者的投资安全及利益；又因该经营模式必然涉及广大社会群体，特别是弱势群体的公众性融资或商业投资活动，一旦出现较大问题，即带有集中性、爆发性，不仅危害社会经济秩序，更会影响到社会稳定。从某种角度上看，《条例》的实施过程其实就是商务主管部门的行政监管过程。就《条例》和《备案办法》规定的内容上看，我国商业特许经营备案行政监管主要体现在以下几个方面。
(1)通过网站的管理
为配合《条例》的实施，根据《备案办法》的相关规定商务部开发了《商业特许经营管理系统》，它是一套网上的备案和管理系统，特许经营企业均须通过该系统进行备案申请，同时该系统也将成为各级商务主管部门监管特许经营企业的途径，通过特许经营企业的登记和备案管理机关的监督与管理，从简单、快捷、全面的角度完善商业特许经营管理体制，规范商业特许经营的市场秩序。
(2)属地管理
属地管理原则是确定商业特许经营行政管辖的基本原则，无论是在商务部备案的特许经营企业还是在省自治区直辖市备案的特许经营企业，都是由企业工商登记住所地的市一级商务主管部门行使管理职责，比如罚款、责令停止非法经营活动、决定移送司法机关处理等。但是在监督管理中如出现需要撤销备案的情形，市一级的商务管理机关只能提请备案机关行使备案撤销权，备案管理机关会依据市一级商务管理机关调查报告，视情形作出是否同意撤销备案的决定。
本地商务行政管理机关发现外地特许经营企业有违规情形的，可以提请共同的上级商务行政管理机关直接处罚或指定处罚，也可以直接建议违规企业所在地的市级以上的商务行政管理机关予以处罚。
(3)分级管理
根据《商业特许经营管理条例》第五条的规定，商务部负责对全国范围内的特许经营活动实施监督管理；省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门和设区的市级人民政府商务主管部门依照本条例规定，负责对本行政区域内的特许经营活动实施监督管理。
从上述规定中首先应该区分备案管理和监督管理是不同的概念，目前的备案管理是两级管理，而监督管理是三级管理，即商务部、省自治区直辖市商务管理机关、设区的市级商务管理机关均为有权监管机关。
上级商务行政管理机关对下级商务行政管理机关作出的决定可以变更和撤销，上级行政管理机关可以直接对所辖内的特许经营企业进行监督与处罚。
（1）特许经营企业备案的原始登记管理
我所说的原始登记，就是特许经营企业的初次备案登记，由于商务部设置的备案系统是由备案特许经营人在网上完成，因此为了防止特许人在备案时提供的资料和备案以后的资料不一致，设定了原始备案资料未经许可不得变更的功能，也就是说特许经营企业在初次获准通过备案的资料是不得随意变更的。商务行政管理机关也正是根据原始登记资料和基本情况对特许经营人进行监督与管理的，也就是说只要特许经营人首次向备案机关提交的资料获准了备案，那么该经营企业在正确的监督指导下，只会走向更加成熟的经营状态，该企业的诚信度只会逐步提高，经营管理模式只会逐步走向完善。
（2）特许经营企业备案的变更登记管理
根据《备案办法》第七条的规定，特许人的备案信息有变化的，应当自变化之日起30日内向备案机关申请变更；同时第八条规定，特许人应当在每年3月31日前将其上一年度订立、撤销、续签与变更的特许经营合同情况向备案机关报告。
上述规定首先从行政管理的角度要求了特许人主动向备案机关进行备案变更，其次通过备案系统的设置与备案机关的监管确保变更的内容更趋完备完善，最后实现的就是确保特许经营秩序的健康发展。
（3）特许经营企业备案的撤销备案登记的管理
根据《备案办法》第十一条规定，有以下情形之一的，应该撤销备案登记：
（一）因特许人违法经营，被主管登记机关吊销营业执照；
（二）备案机关收到司法机关因为特许人违法经营而作出的关于撤销备案的司法建议书；
（三）特许人隐瞒有关信息或者提供虚假信息经查证属实的；
（四）特许人自行注销的。
根据上述规定，无论是从横向还是纵向的角度赋予行政监管机关、备案机关以及司法机关的监督、协调和管理职能，也就是说如果特许人在经营中不依法经营，在履行合同中不尽忠实义务，都可以通过撤销备案的管理职能达到规范企业经营行为的目的。
（1）政府参与与行政监管相结合
从商务部《商业特许经营管理办法》到国务院《条例》以及商务部《备案办法》和《商业特许经营信息披露管理办法》的出台，首先反映了我们国家商业特许经营的迅猛发展，同时也应该关注到政府对于行业经营管理及其秩序的重视程度，但是《条例》并没有将特许经营纳入审批的范围而是通过备案的方式加以约束，其目的在于宏观调控，微观管理，通过政府的参与和商务主管部门的协调管理，将特许经营纳入规范化的轨道，充分体现了政府参与和行政监管的一个“度”。
（2）公开告知与公众查询相结合
登录商业特许经营管理系统网站，我们会清晰地看到该系统不仅有用于备案管理机关公开告知的“备案统计”、“最新备案公告”等公示性的设置，同时还有用于公众查询的“备案查询”功能，可以提供任意公众随时随地的网上查询服务。通过两种不同渠道的功能，可以让特许人的经营行为完全掌控于政府职能部门之手，同时因为政府网站公示公信的效力，也让所有的准被特许人具有较强的交易安全感。
（3）主动查处与投诉处理相结合
《条例》第四章和《办法》第十一条、第十五条、第十六条都规定了行政处罚的种类和幅度，从这些规定我们很清楚地看出处罚的力度是循序渐进、由浅入深的；同时我们在商业特许经营管理系统中设置了公众投诉的专项栏目，将公众投诉作为《条例》和《办法》规定的实现有权监管机关主动查处职能的重要线索，有利于实现“诉”、“管”、查”的有效结合与联动。
（1）商务部职责
《条例》第五条规定：国务院商务主管部门依照本条例规定，负责对全国范围内的特许经营活动实施监督管理；第八条规定：跨省、自治区、直辖市范围从事特许经营活动的，应该在国务院商务主管部门备案。
